El presente texto no es una propuesta de reforma fiscal para M�xico, ni un sofisticado estudio de pol�tica fiscal, ni mucho menos una recomendaci�n de pol�ticas p�blicas. Se trata simplemente de una reflexi�n que brinda un panorama muy general de la situaci�n tributaria que enfrentan los mexicanos, que puede servir como punto de partida para el dise�o de una reforma eficaz al sistema impositivo. Quisiera agradecer de manera especial a mis colegas Lupita V�zquez y Ricardo Lecumberri por su valioso apoyo en esta reflexi�n, as� como a Juan Carlos Leal por sus pertinentes observaciones.

En primer lugar debemos ponernos de acuerdo sobre cu�l es realmente la falla del pa�s en materia fiscal y cu�les son sus efectos. Una vez identificados, se presenta el concepto de impuesto �nico (flat tax) como el ingrediente esencial de una reforma tributaria que elimine la falla fiscal y genere efectos positivos en la econom�a. Posteriormente, se enumeran las ventajas que tendr�a el nuevo sistema tributario, basado en un �nico impuesto que cumpla ciertas condiciones, y, finalmente, se hace una breve referencia a la experiencia de otros pa�ses que han introducido de alguna manera el sistema de impuesto �nico a sus estructuras tributarias.

1. �Cu�l es el problema?

Debemos comenzar por reconocer dos cosas. Primero, que el principal problema econ�mico de M�xico no es la pobreza, ni la falta de empleo, ni los bajos ingresos de los hogares, ni mucho menos el �incipiente� gasto p�blico, sino la falta de un alto y sostenido crecimiento econ�mico. La evidencia emp�rica demuestra que el crecimiento econ�mico, no los programas sociales , es la �nica manera de abandonar efectivamente la pobreza al generar verdaderas oportunidades de desarrollo para las personas. El empleo, el ingreso y la pobreza son s�lo los efectos del problema.

Como en todo problema, existen tambi�n causas, y erradicar el problema requiere atender a las causas que lo originan. Aunque las causas del bajo crecimiento econ�mico son tan complejas como el proceso econ�mico mismo, podemos distinguir diversos factores estructurales que inhiben decididamente la formaci�n de capital necesario para la expansi�n econ�mica. Entre ellos se encuentra el dise�o del sistema impositivo, toda vez que los impuestos inciden, ya sea de manera directa o indirecta, en la informaci�n que transmiten los precios, distorsionando las decisiones de consumo, ahorro e inversi�n de los agentes econ�micos.

Lo segundo que debemos reconocer deriva de lo anterior, y es que la falla de fondo que enfrenta el pa�s en el orden fiscal no es la insuficiencia de ingresos tributarios del gobierno, lo que le impide emprender ambiciosos programas de obra p�blica. Los ingresos fiscales no pueden, por s� mismos, generar el crecimiento econ�mico que necesitamos para abatir la pobreza. Aumentar los ingresos p�blicos -como se ha venido planteando- no puede ser el objetivo de la reforma fiscal que requiere M�xico. Tratar el problema fiscal como insuficiencia de recursos gubernamentales llevar�a la reforma tributaria al fracaso, tanto para aumentar los ingresos como para superar el verdadero problema, el crecimiento. Esto es as� por una olvidada raz�n: el gobierno s�lo puede obtener recursos de la sociedad, la cual dif�cilmente estar� dispuesta a apoyar una reforma que implique transferirle una mayor parte de su renta al gobierno a cambio de los ef�meros beneficios de un mayor gasto p�blico, en el mejor de los casos. Incrementar los ingresos p�blicos es un mal planteamiento de la reforma fiscal porque es ver s�lo la conveniencia de los gobernantes.

La verdadera falla fiscal es que la actual estructura tributaria es injusta, complicada y costosa, lo que no posibilita un ambiente favorable para la creaci�n de riqueza dados los efectos negativos en la acumulaci�n de capital, el trabajo de las personas y la cooperaci�n de los contribuyentes. M�xico necesita una reforma tributaria que a) acabe con las injusticias (exenciones impositivas, tasas diferenciadas, deducciones innecesarias, subsidios y cr�ditos populistas, multitud de grav�menes, reg�menes privilegiados, etc.), b) distorsione lo menos posible los procesos de mercado y, c) reduzca el costo de cumplir con las obligaciones fiscales. El primer punto significa ampliar la base de contribuyentes mediante impuestos generalizados y reducir la evasi�n; el segundo, implica introducir tasas bajas de impuestos y, el �ltimo, es simplificar el pago de impuestos. Ya, s�lo como consecuencia de esto, podr�an mejorar los ingresos del gobierno, necesarios para que cumpla con sus compromisos sociales. Por tanto, la reforma tributaria, si se desea exitosa, requiere estar dise�ada desde la �ptica del contribuyente.

2. El costo del sistema impositivo actual

Los mexicanos pagamos muchos impuestos (al valor agregado, sobre la renta, sobre producci�n y servicios, al comercio internacional, sobre autom�viles nuevos, tenencia� y otras obligaciones adicionales, s�lo por enunciar las contribuciones federales) que resultan muy costosos para la sociedad por partida doble: porque la tasa total efectiva es muy alta y porque, adem�s, es muy caro pagarlos.

Debido a la multitud de impuestos, la tasa efectiva total que enfrenta la sociedad puede rebasar el 40%, sin contar el costo de la regulaci�n y otras obligaciones adicionales. Pero adem�s, la existencia de tantos tratamientos especiales y tasas impositivas para cada gravamen dificulta en gran medida el pago y cobro de los impuestos, por lo que la mayor�a de la gente necesita el apoyo de un especialista para el pago de sus obligaciones fiscales, a la vez que el gobierno gasta una fortuna para poder recaudarlas.

Se estima que en promedio una persona f�sica eroga alrededor de 10,106 pesos al a�o para poder cumplir (o evadir) con sus obligaciones fiscales, cantidad que incluye gastos de transporte, vi�ticos, papeler�a, copias, Internet, honorarios y/o asesor�as de un contador y costo del tiempo del contribuyente (SHCP, 2006). O sea que para poder pagar 22.6 miles de millones de pesos (mmp) en impuestos -IVA e ISR-, las personas f�sicas tuvieron que costear 84.2 mmp. El proceso fiscal les cost� en total 106.8 mmp.

Por su parte, se estima que una persona moral gasta en promedio alrededor de 53,094 pesos al a�o por el mismo motivo, monto que incluye los conceptos mencionados en las personas f�sicas m�s el pago por los sueldos y salarios del contador y/o la contrataci�n de un despacho fiscal (SHCP, 2006). El pago de impuestos �668.0 mmp por IVA e ISR-, les cost� a las personas morales 34.0 mmp.

Por �ltimo, el costo de la recaudaci�n -administrada por el Sistema de Administraci�n Tributaria (SAT)- durante 2005 fue de 0.89 centavos por cada peso recaudado. Mientras que el costo de la fiscalizaci�n (revisiones y auditor�as) fue de 4.97 centavos por cada peso recaudado (Reporte Anual 2005 y L�neas de Estrat�gicas 2006, SAT, 2006).

Al final, cumplir con la legislaci�n fiscal (o hacer parecer que se cumple con ella) junto con recaudar nos cuesta a los mexicanos un 1.5% del PIB. As�, la recaudaci�n tributaria total en 2005 fue de 808.2 mmp, pero el costo total para la sociedad fue de 935.2 mmp, un 15.7 por ciento adicional.

Cuadro 1
Costo del sistema tributario actual en 2005
(Millones de pesos)

Estamos hablando de un desperdicio que representa un enorme costo de oportunidad, puesto que esos recursos econ�micos y humanos -como contadores, asesores, abogados fiscales, auditores, etc.-, empleados para poder pagar impuestos, recaudarlos, hacer trampa o conseguir favores fiscales, podr�an mejor destinarse a actividades productivas.

Menci�n aparte merece la merma fiscal ocasionada por el dise�o impositivo actual. La existencia de tasas diferenciadas en los distintos impuestos, exenciones, subsidios y cr�ditos fiscales, condonaciones, facilidades, est�mulos, deducciones autorizadas, tratamientos y reg�menes especiales representan grandes p�rdidas fiscales (SHCP, 2005). De acuerdo con el Presupuesto de Gastos Fiscales, en 2005 el erario federal dej� de recaudar 528.8 mmp �como resultado de mantener un r�gimen fiscal complejo y diferenciado�, lo que represent� el 65 por ciento de la recaudaci�n de ese a�o.

Cuadro 2
P�rdida fiscal 2005

De no existir todos esos �huecos� en la estructura tributaria, la recaudaci�n podr�a ser de 15.9% del PIB en vez de 9.6%.

Adem�s, el fisco no s�lo tiene que renunciar a esos recursos, tambi�n tiene que enfrentar la p�rdida por evasi�n y elusi�n incentivada por la sobreregulaci�n y el propio dise�o impositivo.

La evasi�n fiscal en M�xico suma aproximadamente 400 mmp anuales, monto que representa el 40% de la recaudaci�n total, cifra muy superior al promedio de los pa�ses de la OCDE, que es de 15% (SHCP, 2006).

Varios estudios internacionales (CIDE, 2006; Teera Joweira, 2004) muestran que quienes tratan con m�s frecuencia de evadir o eludir impuestos son las personas f�sicas, ya que las empresas tienen menos posibilidades de movimiento en relaci�n con las personas y que se ven forzadas a registrarse ante la autoridad fiscal para poder operar y as� recibir los tratamientos fiscales que les benefician. Como las personas morales presentan menor movilidad y est�n registradas ante la autoridad fiscal, es m�s f�cil fiscalizarlas y, por ende, presumiblemente evaden menos. En M�xico, se estima que el 77% de las personas f�sicas evaden de alguna manera al fisco (COLMEX, 2005).

Las empresas tambi�n encuentran motivos para realizar pr�cticas evasivas y elusivas, principalmente por las complicaciones de la legislaci�n fiscal (CIDE, 2006), como el r�gimen simplificado, la complejidad para deducir y otras obligaciones como la Participaci�n de los Trabajadores en las Utilidades (PTU), mediante la cual la empresa est� obligada a compartir el 10% de sus ganancias a sus empleados, lo que termina convirti�ndose en un impuesto neto adicional.

As� pues, tenemos que la p�rdida fiscal total (gastos fiscales y evasi�n) es aproximadamente la misma cantidad que la recaudada.

En suma, el sistema impositivo actual es muy costoso para los mexicanos, tanto contribuyentes, quienes desperdician recursos para pagar o evadir, como gobierno, que pierde ingresos.

3. El impuesto �nico

La manera de acabar con el enorme costo para la sociedad y el desperdicio de recursos que ocasiona el sistema tributario y mejorar el ambiente para la creaci�n de riqueza es mediante la introducci�n de un �nico impuesto, que incentive el trabajo, el ahorro y la inversi�n, lo que significa eliminar todos los impuestos actuales, junto con sus m�ltiples tasas, reg�menes especiales, deducciones y exenciones de la estructura tributaria.

Para que el impuesto �nico genere efectos positivos en la econom�a debe cumplir con tres condiciones:

Primera, el impuesto debe ser simple, f�cil de entender y de pagar, porque los impuestos complicados requieren de caros consejeros para los contribuyentes e igualmente caras revisiones y auditor�as por parte del gobierno. Adem�s, el impuesto �nico no debe contemplar absolutamente ning�n tratamiento especial para nadie. Los tratamientos especiales invitan a ciertos contribuyentes a buscar formas creativas de aprovecharse de las desventajas de los dem�s. Impuestos diversos y complicados disminuyen la confianza en el gobierno, invitando a no cooperar con el sistema impositivo y evadir.

Segunda, la tasa del impuesto debe ser baja, menor a la tasa total de impuestos que paga la sociedad bajo la actual estructura impositiva. Tasas altas encogen la base tributaria pues reducen los incentivos al trabajo, al ahorro y a la inversi�n al reducir las utilidades despu�s de impuestos, e incentivan a los individuos a buscar ingresos libres de impuestos; mientras que tasas bajas incrementan la base pues incentivan el trabajo, el ahorro y la inversi�n al incrementar el retorno de utilidades y recompensar a los individuos de altos ingresos.

Adem�s, la evidencia sugiere que la disminuci�n de tasas impositivas hace que los ricos paguen m�s. Lindsay (1990) ofrece tres razones de por qu� tasas m�s bajas incrementan la participaci�n impositiva de los ricos:

En otras palabras, la manera m�s efectiva de incrementar la progresividad y recaudar m�s de los ricos es bajar, no subir, la tasa marginal de impuesto.

Y la tercera condici�n es que la tasa del impuesto debe ser la misma para todos independientemente de su ingreso; es decir, la tasa marginal es igual a la tasa general. La l�gica de esto es mucho m�s profunda que s�lo simplificar el c�lculo del impuesto. Cuando diferentes formas de ingreso son gravadas a diferentes tasas, o cuando diferentes contribuyentes enfrentan diferentes tasas, la gente encuentra c�mo aprovecharse del diferencial (Hall-Rabushka, 1995). Adem�s, el diferencial de tasas tiene efectos negativos en la econom�a al reducir la formaci�n de capital, la tasa de crecimiento del ingreso personal, la oferta de trabajo agregada con relaci�n a la esperada, reduciendo el beneficio social. Esto es, hay menos incentivos para trabajar, ahorrar e invertir.

Una sola tasa mantiene la equidad horizontal, mientras que respecto a la equidad vertical, la introducci�n de un monto exento, igual para todos, otorgar� progresividad al nuevo sistema, propiciando una incidencia creciente de acuerdo al nivel de ingreso.

Por lo tanto, un sistema tributario basado en un solo impuesto simple, bajo e igual para todos, generar�a efectos positivos en la actividad econ�mica al permitir una mejor asignaci�n de recursos e incentivar el trabajo, el ahorro y la inversi�n.

Ahora bien, el impuesto �nico descansa en el concepto de que los agentes econ�micos deben ser gravados en lo que toman de la econom�a (cuando gastan dinero para consumir), no en lo que introducen (ingreso). Es mejor gravar la riqueza que ya est� creada en vez de gravar la riqueza que todav�a no se crea, pues de esta forma se estimula el ahorro y desincentiva el gasto. De otra forma se desincentiva la creaci�n de riqueza. En ese sentido, aunque el impuesto �nico grava el ingreso, la l�gica es la de un impuesto al consumo; esto es as� porque cuando se grava el ingreso exceptuando el ahorro en realidad se est� gravando el consumo (ya que el ingreso se consume o se ahorra).

A diferencia del impuesto �nico, ninguno de los otros impuestos al consumo, como el impuesto sobre las ventas o el impuesto al valor agregado, es progresivo. Y de hecho, en esos impuestos, la fracci�n del gasto que se destina para pagar impuestos es la misma entre ricos y pobres.

A trav�s del tiempo, el ahorro se traduce en inversi�n, por lo que exentar el ahorro equivale a exentar la inversi�n. As� pues las empresas deben remover todo el gasto de inversi�n de la base gravable. Al exentar la inversi�n de la base gravable, el impuesto �nico impulsa la inversi�n. Como puede observarse, en el sistema de impuesto �nico no se requieren de rebuscados est�mulos fiscales a la inversi�n y al ahorro. Tampoco est�n gravadas las ganancias del ahorro. Cuando se gravan dichas ganancias, como en el sistema actual, se orienta a la econom�a a ahorrar poco y consumir mucho.

�Cu�l debe ser la tasa del impuesto �nico? Dado que el prop�sito de la reforma tributaria no es generar cambios en la recaudaci�n, la tasa del impuesto �nico debe ser aquella que permita el mismo nivel de recaudaci�n tributaria que se genera con el sistema tributario actual. Esa tasa es 22 por ciento.

El impuesto �nico debe aplicar a empresas y personas por igual, pero operar de forma separada para garantizar la progresividad. Las empresas pagar�n impuestos sobre el ingreso por ventas menos las compras de materias primas menos la inversi�n en planta y equipo. Tambi�n hay que descontar de la base gravable lo que las empresas pagan por concepto de sueldos y salarios a sus empleados, quienes pagar�n ellos mismos los impuestos por esos ingresos. As�, una parte del impuesto �nico ser� pagado por las empresas y la otra por las familias.

Para la primera parte, el impuesto que pagar�n las empresas, consideremos las cuentas nacionales de producci�n de 2004. En el cuadro 2, la primera l�nea muestra el Producto Interno Bruto, la medida m�s comprensible del ingreso en una econom�a. La siguiente l�nea son los impuestos a los productos, los cuales no estar�an gravados bajo el impuesto �nico. La l�nea 3 es el valor de la econom�a informal (la parte de la producci�n que no paga impuestos pero que s� est� incluida en el PIB oficial) la cual supondremos constante bajo el impuesto �nico. La l�nea siguiente es el valor de todos los sueldos y salarios, incluyendo pensiones, que ser� reportado como ingreso de las familias y ser�a deducido por las empresas. La inversi�n, l�nea 5, es el monto gastado por las empresas en la compra de planta y equipo. La l�nea 6 es la base gravable que resulta de restar al PIB los impuestos a los productos, la econom�a informal, los sueldos y la inversi�n (l�nea 1 menos 2, 3, 4 y 5). La �ltima l�nea muestra el impuesto pagado por las empresas (22% de la l�nea 6).

Cuadro 3
Impuesto de las empresas en 2004 bajo el impuesto �nico
(Miles de millones de pesos)

Fuente: INEGI y estimaciones propias

Los sueldos y salarios deducidos por las empresas constituyen los ingresos de las familias (l�nea 8 del siguiente cuadro). �stas pagan el 22% de aquellos ingresos que est�n por encima del monto exento (l�nea 9); una exenci�n muy generosa que equivale al 50% del ingreso total. La l�nea 11 muestra el impuesto pagado por las familias (22% de la l�nea 10).

Cuadro 4
Impuesto de las familias en 2004 bajo el impuesto �nico
(Miles de millones de pesos)

Fuente: INEGI y estimaciones propias

La recaudaci�n total de 2004 bajo un sistema de impuesto �nico, con la sorprendentemente baja y �nica tasa de 22%, hubiera sido de 716 mil millones de pesos, la misma que produjo el sistema actual con su multitud de impuestos, tasas y complicaciones.

Los n�meros expuestos no consideran el elemento din�mico de la econom�a. Es decir, no hemos tomado en cuenta la forma en la que la econom�a reaccionar� a la reforma impositiva, pero es obvio que tendr� efectos positivos en la acumulaci�n de capital y el trabajo de las personas. Ese hecho podr�a incrementar la recaudaci�n fiscal tanto como reducirla, pues por un lado aumentar�a el ingreso nacional y el consumo, pero por otro el boom de la inversi�n ocasionar�a una mayor deducci�n por parte de las empresas. Un estudio m�s profundo podr�a determinar si estamos subestimando o sobreestimando el impuesto total pagado. La variaci�n, de cualquier forma, no debe ser amplia.

Para determinar la progresividad del sistema y la incidencia impositiva consideremos el ingreso bruto de las familias que demuestran tener alg�n tipo de seguridad social .

Bajo el sistema tributario actual, en el que las familias pagan varios impuestos federales (ISR, IVA, IEPS, Importaci�n, Tenencia, ISAN y otros), a diferentes tasas y en diferentes condiciones, los hogares m�s pobres terminan recibiendo en promedio una subvenci�n neta del fisco por 50 pesos al a�o. Los hogares mejor acomodados, por su parte, terminan pagando impuestos por alrededor de 83 mil pesos anuales (SHCP, 2006).

Un sistema de impuesto �nico, es decir, que grava el consumo de las familias a una misma tasa, de 22% en este caso, implica exentar del ingreso un monto de m�s de 36 mil 500 pesos por cada familia t�pica mexicana, que en promedio est� conformada por cuatro miembros. As�, los primeros cinco deciles, o sea la mitad de la poblaci�n, no pagar�an absolutamente nada de impuestos, ya que sus ingresos anuales no rebasan la cantidad exentada. Por ejemplo, el total de contribuciones de una familia cuyo ingreso anual apenas supera los 32 mil pesos ser�a de cero pesos bajo un sistema de impuesto �nico, mientras que bajo el sistema actual, paga m�s de tres mil por una multitud de grav�menes. Una familia que actualmente paga casi 83 mil pesos de impuestos, con el impuesto �nico de 22% pagar�a poco m�s de 58 mil.

Cuadro 5
Impuesto por familia
(Pesos de 2004)

Fuente: SHCP, ENIGH y estimaciones propias

Esa exenci�n de 36,516 pesos, igual para todos, es la que le da progresividad al sistema, porque la tasa efectiva que termina pagando cada decil var�a autom�ticamente al incrementar la base gravable, hasta llegar a una tasa marginal de 22 por ciento.

En el siguiente cuadro obs�rvese c�mo la menor tasa efectiva de impuesto otorga mayor progresividad al sistema, generando una mayor contribuci�n a la recaudaci�n por parte de los hogares m�s ricos.

Cuadro 6
Distribuci�n de la carga fiscal e incidencia impositiva
(%)

Fuente: SHCP, ENIGH y estimaciones propias

Tasa efectiva final de impuesto
(% del ingreso bruto)

Distribuci�n de la carga fiscal
(Participaci�n % a la recaudaci�n)

4. Ventajas del impuesto �nico

El sistema de impuesto �nico es un esquema justo ya que los individuos y las empresas son tratados de la misma manera, sin privilegios, donde la simplicidad alienta la generaci�n de riqueza, estimula la econom�a, el empleo y acaba con el sesgo negativo al ahorro y la inversi�n.

Una de las grandes ventajas de este esquema es que desaparecen los incentivos para tributar como empresa o como persona f�sica, dependiendo de la conveniencia, adem�s desincentiva fuertemente la evasi�n y la elusi�n, ya que no se estar�an privilegiando a sectores o figuras legales, solucion�ndose en gran medida la subdeclaraci�n de utilidades de las empresas y otras maniobras jur�dicas.

En espec�fico, las principales ventajas de un sistema como �ste son las siguientes:

Otros Beneficios

Lo anterior aumenta el nivel del producto nacional y la calidad de vida de las personas.

Cuadro 7
Estructura impositiva actual vs impuesto �nico

5. Experiencia internacional

En 1994, Estonia se convirti� en el primer pa�s en Europa en introducir un impuesto �nico tanto a los ingresos personales como a los corporativos. El ingreso se grav� con una sola tasa uniforme (sin tasas diferenciadas) del 26% por encima de un nivel general de deducci�n.

La reforma fiscal en Estonia ha contribuido mucho a que ese pa�s registre cada a�o un crecimiento econ�mico por encima del 7% en promedio, con una tasa de inflaci�n anual menor al 3%. El ingreso por persona se ha triplicado y contin�a aumentando, mientras el desempleo es el menor en la historia de ese pa�s. Hoy Estonia ocupa el s�ptimo sitio en el �ndice de Libertad Econ�mica (antes, incluso, de Canad�, Estados Unidos o Nueva Zelanda).

Hoy en d�a, Estonia ya ha reducido su impuesto �nico a 24 por ciento, aunque el actual gobierno espera reducirlo a�n m�s, quiz� hasta 20 por ciento en tan solo un par de a�os. Estonia se perfila como la econom�a con el ambiente de negocios m�s competitivo del centro y este de Europa (Banco Mundial, 2006). De hecho, en 2004, Estonia se convirti� en el pa�s m�s avanzado en tecnolog�a de informaci�n de toda la Uni�n Europea. Adem�s, posee el sistema financiero m�s fuerte y desarrollado de los pa�ses b�lticos.

El �xito de dicha medida ha sido tal que versiones m�s agresivas han sido adoptadas por las otras naciones b�lticas, como Lituania y Letonia, e incluso por la misma Rusia. Posteriormente, otros como Serbia y Eslovaquia han seguido su ejemplo. En el caso de Rusia, el sistema de tasa �nica de 13 por ciento mejor� el cumplimiento impositivo, elevando la recaudaci�n 28% en el primer a�o de su implementaci�n.

En Asia destaca el caso de Hong Kong, que luego de la segunda guerra mundial, con un fuerte nivel de pobreza, implement� un impuesto �nico de 15% a los ingresos de las empresas para impulsar la actividad econ�mica, coloc�ndolo en el pa�s con mayor crecimiento del mundo de la posguerra.

�ltimamente Singapur ha decidido llevar a cabo una reforma basada en un sistema impositivo de tasa �nica. El sistema de Si